[위탁·원가연구] 광역시 민간위탁 성과평가 및 제도개선 연구

민간위탁을 오래 운영한 지자체일수록 위탁 사무의 수가 늘어나면서 그 안에 성격이 다른 사무가 섞이게 됨. 법적으로는 용역이나 관리대행에 해당하는 사무가 민간위탁으로 관리되면, 조례와 지침의 적용 범위가 어긋나고 계약 방식도 맞지 않게 됨.

본 연구는 세 가지 과제를 함께 다루었음. 첫째는 위탁 사무 전체를 대상으로 민간위탁이 맞는지 검토하는 것이고, 둘째는 평가 대상 사무의 성과를 측정하는 것이며, 셋째는 위탁 종사자의 인건비 체계와 관리지침을 마련하는 것이었음.

사무의 성격 분류를 먼저 수행한 것은 그 결과에 따라 적용할 규정과 평가 방식이 달라지기 때문임. 분류가 정리되지 않은 상태에서 평가만 시행하면 대상이 아닌 사무를 평가하게 됨.

민간위탁에 대한 논의의 초점은 비용 절감에서 서비스의 가치 창출로 옮겨가고 있음. 그러나 평가 체계가 이 변화를 따라가지 못하면, 사업의 산출물만 확인하고 그 사업이 어떤 과정을 거쳐 수행되었는지는 확인하지 못하게 됨.

• 현재 민간위탁으로 관리되는 사무가 모두 민간위탁에 해당하는가?
• 용역·관리대행과 민간위탁을 구분하는 기준은 무엇인가?
• 성과평가에서 결과와 과정 중 무엇이 취약한가?
• 위탁 종사자의 인건비를 어떤 기준으로 산정할 것인가?
• 호봉제와 직무급제 중 어느 체계가 적합한가?

제도개선은 위탁 사무 전체를, 성과평가는 평가 대상으로 지정된 사무를 대상으로 하였음.

대상 사무는 복지, 청소년, 문화, 체육시설, 환경, 상하수도, 관광, 산림 등 분야가 매우 넓었음. 체육시설처럼 하나의 유형에 다수의 사무가 몰려 있는 분야가 있는 반면, 개별 사업 형태로 존재하는 사무도 많아 유형화가 선행되어야 했음.

적정성 검토의 판단 기준

1단계에서는 사무의 지속성과 규모, 부수성 여부, 책임과 권한의 귀속 주체, 개별 법령의 규정을 확인하였음. 연간 반복되더라도 운영 기간과 규모가 작으면 용역이 타당하고, 책임과 권한이 발주기관에 남으면 관리대행에 해당함.

2단계에서는 남은 사무를 대상으로 민간위탁 방식의 상대적 효율성을 점수화하였음. 이 단계의 결과는 절대적 판정이 아니며, 사업 여건에 따라 다른 방식을 택할 수 있음을 전제로 하였음.

성과평가 지표의 구성

평가는 과정평가, 결과평가, 만족도평가의 세 축으로 구성하였음. 과정평가는 계획 수립, 근로여건 개선 노력, 자체점검 활동, 매뉴얼 구축 등 사업을 어떻게 수행했는지를, 결과평가는 사업성과 달성도와 예산집행률 등 무엇을 달성했는지를 확인하는 구성이었음.

1단계 검토에서 105개 사무 중 16개가 민간위탁의 특성에 부합하지 않는 것으로 확인되었음.

민간위탁에서 재분류된 사무의 유형과 사유

용역으로 전환된 8건은 상위 사업의 부수적 활동이거나 규모가 작은 반복 사업이었음. 관리대행으로 전환된 8건 중 다섯 건은 공공하수도·폐수처리 시설로, 개별 법령이 관리대행으로 규정하고 있음에도 민간위탁으로 관리되어 온 사례였음.

이 구분이 중요한 이유는 관리대행이 민간위탁 조례와 지침의 적용을 받지 않는다는 데 있음. 대행은 용역의 운영 형태를 준용하여 지방계약법령에 따라 수행되므로, 잘못 분류된 상태에서는 계약 방식과 관리 절차가 법령과 어긋나게 됨.

남은 89개 사무를 대상으로 한 2단계 검토에서는 모든 사무가 민간위탁 방식이 타당한 것으로 나타났으며, 점수는 4.0에서 4.4 사이에 분포하였음.

17개 사무의 평가 결과 평균은 82.8점이었으며, 세 축 사이에 뚜렷한 차이가 나타났음.

평가 축별 결과

결과평가와 만족도평가는 85점을 넘었으나 과정평가는 77.2점에 그쳤음. 사업의 산출물은 우수하나 그 과정에서 계획 수립과 자체점검, 매뉴얼 구축이 충분히 이루어지지 않았다는 뜻임.

소분류 지표로 보면 사업성과 달성도 90.9점, 만족도 91.7점, 지도점검 91.5점, 인력의 전문성 88.6점으로 목표 지향적 지표에서 강세를 보였음. 반면 성과목표의 적정성, 사회적 가치 제고, 경제적 효율성 추구처럼 과업 범위를 넘어서는 노력이 필요한 항목에서 약세가 두드러졌음.

이는 수탁기관이 정해진 성과를 달성하는 데는 충실하나, 민간위탁의 장점으로 기대되는 창의성과 유연성은 발휘하지 못하고 있음을 보여주는 결과로 판단하였음.

위탁 종사자 741명을 대상으로 직무급제 도입 시의 인건비 변동을 직급별로 산출하였음.

직무급제 도입 시 인건비 증감 (단위: 원)

연간 기준으로는 현행 47,150,810,528원에서 48,123,378,968원으로 972,568,441원이 증가하며, 인건비 상승률은 2.06% 수준이었음.

다만 4급은 인당 175,457원이 감소하는 것으로 산출되었음. 표준임금체계 도입 시 처우 수준이 저하되지 않도록 해야 한다는 원칙에 따라, 현행보다 낮아지는 구간은 동결하는 보정 방안을 추가로 마련하였음. 직급 간 재배분이 발생하는 직무급제의 특성상 이 보정이 없으면 일부 종사자의 처우가 하락하게 됨.

사무 분류와 평가 결과를 반영하여 관리지침을 정비하고, 별도 지침의 신설 여부를 이해관계자별로 검토하였음.

지침 체계의 구성과 역할

관리지침을 발주기관용으로 별도 구성한 것은, 위탁 사무를 담당하는 부서가 자주 교체되어 판단 기준이 사람에 따라 달라지는 문제를 줄이기 위함이었음. 위탁 대상 여부 판단부터 지도점검까지의 절차를 문서로 고정하면 담당자 변경의 영향을 줄일 수 있음.

노무관리지침과 회계지침을 나눈 것은 적용 대상이 다르기 때문임. 관리지침은 발주기관의 행위 기준이고 나머지 둘은 수탁기관의 실무 기준이므로, 하나의 문서에 묶으면 어느 쪽도 실무에서 참조하기 어려워짐.

민간위탁 목록에 올라 있다고 해서 모두 민간위탁인 것은 아니었음. 105개 중 16개가 용역이나 관리대행에 해당했고, 그중 다섯 건은 개별 법령이 관리대행으로 규정한 시설이었음. 분류가 어긋난 상태에서는 조례와 지침이 적용되지 않아야 할 사무에 적용되거나 그 반대가 됨.

성과평가에서는 결과와 과정의 격차가 드러났음. 결과 86.9점, 만족도 85.6점에 비해 과정은 77.2점이었으며, 취약한 항목은 성과목표의 적정성과 사회적 가치 제고처럼 과업 범위를 넘어서는 노력이 필요한 영역이었음. 정해진 것은 잘 해내지만 스스로 목표를 세우거나 새로운 시도를 하지는 않는 상태로 볼 수 있음.