[기타연구] 산림이용·복지증진 재정사업 성과평가 연구

산림 이용과 복지 증진 분야의 재정사업은 산지 관리, 산림 교육과 치유, 일자리 제공, 휴양시설 조성처럼 서로 성격이 다른 사업이 하나의 프로그램에 묶여 있는 구조임. 사업의 산출물이 면적, 인원, 만족도, 일자리 수로 제각각이어서 동일한 기준으로 성과를 비교하기 어려운 상태였음.

이에 본 연구에서는 각 세부사업의 성과계획서가 합리적으로 설계되어 있는지를 검토하고, 사업별로 편익 항목을 별도로 정의하여 비용-편익 분석을 수행하였음. 서로 다른 사업을 같은 화폐 단위로 환산해야 비교가 가능해지기 때문임.

아울러 현행 성과지표가 사업의 효과를 담아내지 못하는 경우를 확인하고, 해외에서 운영 중인 유사 지표를 조사하여 개선 방향을 제시하는 것까지 범위에 포함하였음.

복지·서비스 성격의 재정사업은 산출물이 곧바로 화폐로 환산되지 않음. 산림교육 참여 인원이나 이용자 만족도는 사업의 활동량을 보여줄 뿐, 그 활동이 만들어낸 사회적 편익의 크기를 말해주지 못함. 지표가 활동량에 머무르면 예산의 근거로 쓰이기 어려움.

• 참여 인원과 만족도 지표가 사업의 효과를 대변할 수 있는가?
• 성격이 다른 사업의 성과를 어떤 기준으로 비교할 것인가?
• 산림 교육과 치유의 편익을 화폐가치로 환산할 수 있는가?
• 부담금으로 조성된 재원이 목적에 맞게 투입되고 있는가?
• 해외에서는 같은 성격의 사업을 어떤 지표로 측정하고 있는가?

발주기관 소관 실·국이 수행하는 산림 이용·복지 분야 재정사업 전체를 대상으로 하였음.

대상 사업은 산지 관리, 산림복지서비스 증진, 산림복지시설 조성 및 운영, 산림휴양 녹색공간 조성의 네 갈래로 구성되어 있었음. 각 세부사업은 산지정보시스템 이용자 만족도, 산림교육 참여 인원수, 일자리 안정도, 조성 면적, 목표 달성률 등 서로 다른 성과지표를 사용하고 있었음.

비용-편익 분석 지표의 구성

효과성 판단에는 순현재가치, 편익비용비율, 내부수익률 세 가지 지표를 검토하였음. 순현재가치는 사업 전 기간의 순편익 합계를 현재가치로 환산한 값으로 0을 넘으면 타당성이 인정되고, 편익비용비율은 비용 1단위당 편익의 크기를 보여줌.

다만 편익비용비율은 사업 규모가 작을수록 높게 산출되는 성질이 있어 사업 간 우선순위를 정하는 기준으로는 한계가 있음. 따라서 두 지표를 함께 제시하고, 규모가 다른 사업을 비교할 때는 순현재가치를 우선 참고하도록 하였음.

사업별 편익 항목의 정의

산지 관리는 부담금 재원이 조림과 숲가꾸기에 투입되어 창출하는 가치를, 산림 교육과 치유는 의료비 절감과 교육 효과를, 일자리 사업은 산업 파급효과를, 휴양시설은 방문객 지출에 따른 지역경제 효과를 편익으로 설정하였음.

부담금 재원의 경우 부과 단가 구성 내역에 따라 17%가 조림 사업에, 39%가 숲가꾸기 사업에 투입되는 구조를 반영하여 편익을 배분하였음.

산지 전용에 따라 징수되는 부담금이 조림과 숲가꾸기에 재투입되면서 창출하는 가치를 편익으로 산정한 결과, 투입 대비 편익의 규모가 매우 크게 나타났음.

산지관리 사업의 연도별 총편익

3년간 순현재가치는 5조 5,201억원, 편익비용비율은 426.7로 산정되었음. 세부 항목별로는 조림 사업이 8.22, 숲가꾸기 사업이 27.5의 편익비용비율을 나타냈음.

비율이 이례적으로 높게 산출된 것은 이 사업의 비용이 부담금을 징수하고 관리하는 행정 비용에 한정되는 반면, 편익은 그 재원으로 조성된 산림이 만들어내는 가치 전체로 잡히기 때문임. 따라서 이 수치는 사업의 우수성을 다른 사업과 견주는 근거로 쓰기보다, 재원이 목적에 맞게 순환하고 있음을 확인하는 지표로 해석하는 것이 타당하다고 판단하였음.

나머지 세부사업은 각각의 편익 항목을 정의하여 순현재가치와 편익비용비율을 산정하였으며, 전 사업에서 경제적 타당성이 확인되었음.

세부사업별 순현재가치와 편익비용비율

편익비용비율이 1.71에서 54.8까지 벌어진 것은 사업의 우열이 아니라 편익 산정 방식의 차이에서 비롯되었음. 시설을 조성하는 사업은 조성 비용이 한 번 투입된 뒤 편익이 여러 해에 걸쳐 누적되므로 비율이 높게 나오고, 인건비가 매년 발생하는 일자리 사업은 비용이 계속 계상되어 비율이 낮게 나옴.

이 점 때문에 순현재가치를 함께 제시하였음. 산림교육치유 활성화 사업은 편익비용비율이 12.93으로 중간 수준이었으나 순현재가치는 7,303억 1,400만원으로 가장 컸으며, 실제 사업 규모를 반영한 결과였음.

산림 교육과 치유 사업의 편익이 해마다 어떻게 변화하는지를 항목별로 산정하였음.

산림교육·치유 사업의 연도별 편익

산림교육의 경제효과와 의료비 절감효과는 3년간 지속적으로 증가하였으나, 조성공사 파급효과와 취업유발인원은 2017년을 정점으로 감소하였음. 전자는 이용자가 늘면서 누적되는 편익이고 후자는 그해의 공사 물량에 따라 변동하는 편익이므로, 두 성격을 구분해 읽어야 함.

교육 효과의 근거로는 참여 아동의 유창성이 35.5%, 독창성이 19.5% 향상되었다는 측정 결과와 환경 친화적 태도가 10% 이상 증진되었다는 결과를 활용하였음. 이러한 비화폐적 성과를 의료비와 교육비의 대체 효과로 환산하는 방식을 취하였음.

현행 지표의 한계를 보완하기 위해 해외에서 운영 중인 유사 분야의 성과지표를 조사하였음. 공통적으로 단일 수치가 아니라 여러 측면을 함께 측정하는 구조를 취하고 있었음.

해외 산지관리 성과지표의 구성 방식

해외 사례는 산림의 상태를 하나의 달성률로 요약하지 않고 훼손도, 수자원 관련도, 경관 다양성, 경관 구조를 각각 측정한 뒤 종합하는 방식을 취하고 있었음. 지표가 여럿이어서 관리 부담은 크지만 사업의 성과를 여러 각도에서 확인할 수 있는 구조임.

또한 예산 타당성 보고서에서는 관리 면적뿐 아니라 정보 공개 건수, 교육 참여자 수, 지역공동체 참여 수까지 지표에 포함하고 있었음. 산림 행정의 성과를 물리적 산출에 한정하지 않는다는 점이 참고할 지점이었음.

서로 다른 성격의 사업을 한 프로그램에 묶어두면 성과 비교가 어려워짐. 이 연구에서 편익비용비율이 1.71에서 426.7까지 벌어진 것은 사업 간 실력 차이가 아니라 비용을 어디까지 잡느냐의 차이였음. 비율을 그대로 나열하면 재원이 순환하는 사업이 가장 우수한 사업으로 보이는 착시가 생김.

복지·서비스 사업의 성과 측정에서 더 근본적인 문제는 지표가 활동량에 머무른다는 점임. 참여 인원과 조성 면적은 사업이 무엇을 했는지는 보여주지만 그 결과 무엇이 달라졌는지는 보여주지 못함. 의료비 절감과 교육비 대체처럼 대체 비용으로 환산하는 방식은 그 간극을 메우는 하나의 방법이었음.