[기타연구] 산림자원 육성 재정사업 성과평가 연구

중앙행정기관 자체평가는 기관이 스스로 사업의 집행과 성과를 진단하고 그 결과를 업무 개선에 활용하는 제도임. 관련 법령은 평가의 자율성과 독립성, 결과의 신뢰성과 공정성, 절차의 투명성을 원칙으로 규정하고 있으며, 최근의 제도 흐름도 자율성과 효율성을 강화하는 방향으로 전개되고 있음.

다만 산림 분야 재정사업은 조림과 숲가꾸기처럼 성과가 장기간에 걸쳐 나타나는 중장기 과제가 대부분임에도, 자율평가는 다른 기관과 동일한 구성으로 매년 1개년을 기준으로 이루어지고 있었음. 이 방식으로는 사업의 실제 효과를 측정하기 어렵고, 산림이 갖는 다양한 가치 중 직접적 가치만 반영되는 한계가 있었음.

이에 본 연구에서는 해당 프로그램의 성과계획서가 합리적으로 설계되어 있는지를 검토하고, 재정사업 심층평가 방법론을 적용하여 단위사업별 효과성을 분석하였음. 아울러 분석 결과를 예산 배분의 근거로 활용할 수 있도록 단위사업 간 우선순위를 도출하는 것까지 범위에 포함하였음.

같은 해 발표된 통합 재정사업 평가는 50개 부처 1,415개 사업을 대상으로 하였으며, 우수 238개(16.8%), 보통 928개(65.6%), 미흡 249개(17.6%)로 구분되었음. 이 중 253개 사업에 대해서는 1조 1,940억원 규모의 지출구조조정계획이 마련되었음. 평가 결과가 예산에 직접 연결되는 구조이므로, 평가 방식이 사업의 성격을 반영하지 못하면 그 영향이 예산 배분으로 이어지게 됨.

• 현행 성과지표가 사업의 효과를 측정할 수 있도록 설계되어 있는가?
• 해당 사업을 정부가 수행하는 것이 논리적·현실적으로 필요한가?
• 중앙정부와 지방정부 간 역할 분담은 적절하게 이루어져 있는가?
• 성과가 장기간에 걸쳐 나타나는 사업의 효과를 어떻게 측정할 것인가?
• 모든 사업이 우수로 평가될 경우 예산 배분의 근거를 어디에서 찾을 것인가?

발주기관의 소관 실·국이 수행하는 주요 재정사업 전체를 대상으로 하였으며, 하나의 프로그램에 속한 단위사업과 그 하위 세부사업을 모두 포함하였음.

대상 사업은 소관 부서 6곳에 분산되어 있었음. 사업의 성격도 정책 연구, 묘목 생산, 조림과 숲가꾸기, 목재 이용, 정책자금 융자, 임도 시설, 정착 지원까지 폭넓게 분포하여 단일한 지표로 성과를 비교하기 어려운 구조였음. 이 점이 사업별로 평가 모형과 편익 항목을 달리 설정한 이유였음.

적절성 분석의 항목 구성

적절성은 사업을 입안하는 단계에서 수요와 정부 개입의 관계를 살피는 평가임. 정부의 역할로서 적절한지, 중앙정부가 지방정부를 지원하는 방식이 적절한지, 목표를 달성할 수단이 적절히 선택되었는지를 차례로 확인하였음.

판정은 사업의 적절성, 정부 역할의 적절성, 지방정부 지원의 적절성, 사업 운영의 적절성, 성과지표의 적절성 다섯 영역을 두고 그 아래 8개 세부 항목으로 나누어 진행하였음. 각 항목은 우수 3점, 보통 2점, 미흡 1점의 세 단계로 판정하였음.

효과성 분석의 모형과 방법

효과성은 사업목표에서 투입, 과정, 산출, 결과로 이어지는 논리모형을 먼저 구성한 뒤 측정하였음. 평가모형은 외부요인의 통제 수준에 따라 이상적 평가모형, 무작위 실험모형, 준실험모형, 암묵적 모형으로 구분되는데, 대상 사업 대부분이 통제집단을 설정할 수 없는 성격이어서 암묵적 모형을 적용하였음.

분석 방법은 사업의 편익 성격에 따라 달리 적용하였음. 편익을 화폐가치로 환산할 수 있는 사업에는 비용-편익 분석과 순현재가치(NPV) 산정을, 산업 전반에 파급되는 사업에는 산업연관분석을, 추세 확인이 필요한 사업에는 기술적 통계분석을 사용하였음.

12개 단위사업의 적절성을 8개 항목으로 판정한 결과, 대부분의 항목에서 우수로 평가되었음. 법적·정책적 근거, 정부 역할로서의 타당성, 지방정부 지원 방식, 성과지표의 구성에서는 미흡 판정이 나타나지 않았음.

적절성 평가 영역과 판정 결과

보통 판정이 집중된 항목은 사업의 유사·중복성 한 곳이었음. 정책자금을 지원하는 사업과 정착 창업자금을 지원하는 사업이 서로 유사한 성격을 지니면서 별개의 단위사업으로 편성되어 있었기 때문임.

이 결과는 개별 사업의 설계가 잘못되었다기보다 프로그램 안에서 사업의 경계가 정리되지 않았음을 뜻함. 따라서 개별 사업의 개선이 아니라 사업 편제의 조정이 필요한 사안으로 판단하였음.

사업별로 편익 항목을 달리 설정하여 순현재가치를 산정한 결과, 분석 대상 사업 전체에서 순현재가치가 0을 넘어 경제적 타당성이 확인되었음.

주요 단위사업의 순현재가치 산정 결과

임도 시설 사업은 비용 대비 편익 비율이 1.41로 산정되어 산업파급효과와 경제적 타당성이 모두 높게 나타났음. 반면 묘목 생산 사업은 연간 경제적 편익이 4억 6,700만원 수준으로 규모는 작았으나, 시설양묘 전환에 따른 편익이 확인되어 효과성이 인정되었음.

편익 규모의 차이는 사업의 우열이 아니라 사업 성격의 차이에서 비롯되었음. 융자와 경영지도처럼 자금이 순환하며 후생효과를 만드는 사업은 편익이 크게 산정되고, 연구개발이나 품종 관리처럼 성과가 후행하는 사업은 작게 산정되는 구조였음.

편익이 해마다 축적되는 양상을 확인하기 위해 임도 시설 사업의 연도별 총편익과 고용유발효과를 산업연관분석으로 산정하였음.

임도 시설 사업의 연도별 편익과 고용유발효과

3년간 총편익은 777억원에서 1,095억원으로, 고용유발효과는 379명에서 534명으로 증가하였음. 시설이 누적될수록 편익이 함께 늘어나는 사업이므로 단년도 평가로는 성과가 과소평가될 수밖에 없는 구조임이 수치로 확인되었음.

이 결과는 앞서 제기한 쟁점, 즉 성과가 장기간에 걸쳐 나타나는 사업에 1개년 단위 평가를 적용할 때 발생하는 문제를 구체적으로 보여주는 사례였음.

적절성과 효과성 분석에서 대부분의 사업이 적절 이상으로 평가되어 12개 사업 간 변별력이 확보되지 않았음. 이에 성과주의 예산제도의 평가 기준을 참고하여 우선순위 선정 기준을 별도로 구조화하였음.

단위사업 우선순위 선정 기준

평가는 리커트 10점 척도로 적절성 10점과 효과성 10점을 합한 20점 만점으로 산정하였음. 연구진 평가와 자문위원 평가를 각각 50%씩 반영하였으며, 점수가 같은 경우 해당 사업만을 대상으로 2차 평가를 실시하여 순위를 확정하였음.

절대평가인 소결 결과를 상대평가로 전환하는 이 방식은 사업의 우열을 새로 판정하기 위한 것이 아니라, 동일하게 우수한 사업들 사이에서 예산 배분의 순서를 정하기 위한 것이었음.

성과평가에서 모든 사업이 우수로 평가되는 상황은 평가가 잘 이루어진 결과로 보이지만, 실제로는 평가가 예산에 아무런 정보를 주지 못하는 상태에 가까움. 이 연구에서 12개 사업 전부가 적절성과 효과성을 인정받고도 별도의 상대평가 기준을 설계해야 했던 이유가 여기에 있음.

측정 기간의 문제도 함께 확인되었음. 임도 시설 사업의 편익이 3년간 777억원에서 1,095억원으로 늘어난 것처럼, 편익이 누적되는 사업은 어느 해를 기준으로 삼느냐에 따라 평가 결과가 달라짐. 사업의 성격과 평가 주기가 어긋나 있으면 지표를 정교하게 만들어도 왜곡이 남게 됨.