[위탁연구] 국가귀속 상업시설 사업자 선정 및 운영방안 연구

민자역사는 공공기관과 민간사업자가 공동 출자한 시행법인이 국유 부지를 점용하여 민간자본으로 축조한 상업시설과 역무시설임. 상업시설은 점용허가 기간 동안 시행법인이 소유·운영하고, 역무시설은 전체 연면적의 100분의 10 이상을 건설하여 준공과 동시에 국가에 귀속됨.

1980년대 말 건설된 민자역사들이 30년의 점용허가 기간을 마치면서 이후 처리 방안이 쟁점이 되었음. 처리 방안은 원상회복, 국가귀속, 점용기간 연장의 세 가지였으며 정부는 국가귀속 방침을 정하였음.

이에 본 연구에서는 국가에 귀속되는 상업시설의 운영방안을 검토하고, 사용허가 시와 민간위탁 시의 사업자 선정 방안과 성과평가 지침을 각각 마련하였음.

국유재산을 민간이 이용하도록 하는 방식에는 사용허가와 민간위탁이 있음. 두 방식은 관리 주체의 귀속에서 차이가 있어, 어느 쪽을 택하느냐에 따라 사업자 선정 절차와 성과평가 방식이 모두 달라짐.

• 사용허가와 민간위탁 중 어느 방식이 적합한가?
• 대규모 상업시설의 투자비는 몇 년 만에 회수되는가?
• 사업자에게 보장해야 할 운영기간은 얼마인가?
• 사업자 선정에 어떤 기준을 적용할 것인가?
• 운영 성과를 어떤 지표로 평가할 것인가?

점용허가 기간이 만료되어 국가에 귀속되는 상업시설을 대상으로 하였음.

경제성 분석은 개보수 수준을 달리한 세 가지 대안으로 나누어 수행하였음. 일부 개보수만 실시하는 안, 전면 리모델링을 실시하는 안, 그 중간 수준의 안으로 구분하여 각각의 투자비와 운영비용, 매출액을 추정하였음.

경제성 분석의 구성

총투자비는 공사비와 부대공사비, 설계비·감리비, 용역비, 출자회사 운영비, 부대비, 제세공과금, 영업준비금, 예비비 등으로 구성하였음. 운영비용은 운영비와 판매비·관리비, 법인세, 임대료를 포함하여 산정하였음.

이를 바탕으로 연도별 현금유출과 현금유입, 은행이자를 반영한 순현금흐름을 산출하고 누계를 추적하여 투자액이 전량 회수되는 시점을 확인하였음.

사업자 선정 방안의 이원화

사용허가를 택할 경우와 민간위탁을 택할 경우의 선정 방안을 각각 마련하였음. 사용허가는 사전적격심사 수행을 위한 평가기준을, 민간위탁은 관련 법령 검토와 계약 체결 방안, 계약방법 및 낙찰제에 따른 계약방안을 중심으로 구성하였음.

두 운영방식의 법적 근거와 성격을 비교하였음.

운영방식별 법적 성격

발주기관은 소관 부처로부터 해당 상업지역의 위탁관리 계약을 체결하여 관리청의 지위에서 국유재산을 운영·관리하고 있는 상태였음. 따라서 사용허가는 관리청의 행정처분의 성격을 가지며, 국유재산을 이용하는 법·제도상 첫 번째로 고려할 수 있는 방식으로 검토되었음.

두 방식의 가장 큰 차이는 관리 주체의 귀속이었음. 사용허가는 관리 주체가 관리청에 남은 상태에서 사용과 수익만 허용하는 것이고, 민간위탁은 사용과 관리를 모두 맡겨 사실상 관리청의 지위를 허락하는 것임.

두 대상 시설에 대해 개보수 수준을 달리한 세 가지 대안의 투자회수기간을 분석한 결과는 다음과 같았음.

대안별 투자회수기간

두 시설 모두 경제성이 있는 것으로 분석되었음. A 시설은 대안별로 사업개시일로부터 7년차, 11년차, 9년차에 투자액을 전량 회수하는 것으로, B 시설은 13년차, 20년차, 16년차에 회수하는 것으로 분석되었음.

A 시설은 일부 개보수만 실시할 경우 10년 이하의 투자회수기간이 발생하지만 전면 리모델링의 경우 11년차에 투자가 회수되었음. B 시설은 모든 대안에서 10년 이상의 회수기간이 필요하였음.

분석 결과에 따른 운영기간 보장의 필요성과 미보장 시의 문제점은 다음과 같이 정리되었음.

운영기간 보장의 필요성

연구에서는 대상 시설이 적어도 10년 이상의 장기적 운영기간을 보장받을 때 적정 투자비에 대한 회수가 가능할 것으로 판단하였음.

운영기간을 보장하지 않을 경우 두 가지 문제가 발생할 수 있다고 보았음. 첫째는 사용허가자의 적자가 발생한다는 점이고, 둘째는 적정 규모 이상의 투자를 수행하지 않아 원활한 시설 운영이 어려워지며 나아가 시설의 잔존가치 하락과 구조물 자체의 문제로 이어질 수 있다는 점임.

다만 본 예측은 총투자비와 수익금에 대한 추정을 기준으로 수행한 것이므로, 향후 사용허가자의 실제 투자금액과 수익금 발생 정도에 따라 투자회수기간과 순현금흐름에 차이가 발생할 수 있음을 함께 밝혔음.

운영방식별로 사업자 선정 방안과 성과평가 지침을 각각 마련하였음.

운영방식별 선정 및 평가 방안

사용허가는 행정처분의 성격을 가지므로 사전적격심사를 통해 사업자의 자격을 확인하는 방식으로 구성하였고, 민간위탁은 계약 절차를 따르므로 계약 체결 방안과 낙찰자 선정 방식을 중심으로 구성하였음.

아울러 민간위탁을 택할 경우에 대비하여 민간위탁 지침과 매뉴얼의 목차를 구성하고 관련 내용을 마련하였음.

본 연구는 국가에 귀속되는 대규모 상업시설에 대해 사용허가와 민간위탁 두 방식을 검토하고, 각 방식의 법적 성격과 관리 주체의 귀속을 구분하여 제시하였음.

경제성 분석에서는 두 시설 모두 경제성이 있는 것으로 나타났으나 투자회수기간은 대안에 따라 7년차에서 20년차까지 분포하였음. 이에 연구는 적어도 10년 이상의 장기 운영기간을 보장해야 적정 투자비의 회수가 가능하다고 판단하였음.