행정재산 관리위탁의 구조

공공시설을 위탁할 때 계약서에는 통상 「운영 위탁」 한 가지가 기재되나, 법적으로는 시설을 이용하는 주민에게 서비스를 제공하는 사무와 그 서비스가 이루어지는 건물과 부지, 즉 행정재산이 함께 이관됨. 수탁자를 공개모집으로 선정할지 입찰로 선정할지, 위탁기간을 조례의 3년으로 할지 시행령의 5년으로 할지, 의회 동의가 필요한지와 같은 물음은 모두 어느 규범이 그 사항을 규율하는가를 먼저 정하여야 답할 수 있음.

본 연구소의 현장 FAQ 307건 가운데 제목에 「관리위탁」·「행정재산」·「공유재산」이 포함된 질의는 14건(4.6%)이며, 재산·시설 7건, 제도 구분·의회 동의·협약·재계약 각 2건, 수입금·수익 1건이었음. 이 가운데 제도 구분·재계약·의회 동의에 관한 질의가 적용 규범의 선택을 묻고 있음.

이 글은 행정재산의 관리위탁만을 대상으로 하며, 위탁료 산정의 세부 기준과 공공요금·부가가치세의 부담, 일반재산의 위탁관리·위탁개발, 국유재산은 다루지 않음.

관리위탁의 근거는 공유재산법 제27조 한 조문이며, 8개 항으로 구성됨. 제1항이 제도의 정의를, 제2항이 수탁자 선정의 원칙을 정함.

나머지 항은 위탁료 징수(제3항), 사용허가 의제(제4항), 승인에 따른 제3자 사용·수익(제5항), 이용료의 경비 충당(제6항), 경비 지원(제7항), 대통령령 위임(제8항)을 정함. 제5항은 2022. 11. 15. 시행 개정으로 「제3자에게 전대」에서 「지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용·수익」으로 변경되었음.

시행령은 2026. 7. 21. 대통령령 제36515호로 개정되었으나, 직전 판과 대조한 결과 변경된 13개 조는 사용료·대부·매각·교환 등에 관한 조문이었고 관리위탁에 관한 제19조, 제19조의2~제19조의5, 제20조~제22조는 변경되지 않았음. 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」의 2026. 9. 18. 시행 개정도 제35조에 한정되었음.

민간위탁의 대상은 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무이고, 관리위탁의 대상은 행정재산의 관리임. 다만 「지방자치법」 제13조제2항제1호자목이 공유재산 관리를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있어, 법제처는 행정재산의 관리위탁도 그 성질상 사무의 민간위탁에 해당한다고 보았음(의견22-0143). 두 제도는 대상을 달리 규정하면서도 성질에서는 중첩되는 관계임.

오른쪽 열에 「조례가 정함」이 반복된다는 점이 핵심임. 같은 항목에 대하여 법령과 조례가 서로 다른 값을 정해 둘 수 있으므로, 시설 위탁에서는 두 규범의 관계를 먼저 정하여야 함.

법제처는 시립병원 운영 위탁(08-0315, 2008. 12. 30.)과 청소년수련관 등 주민복리시설 위탁(07-0082, 2007. 4. 13.)에서, 시설 운영이 사무 수행의 성격을 함께 가지더라도 그 시설이 행정재산이면 관리위탁 규정의 적용 대상에서 제외되지 않는다고 보았음. 공유재산법이 행정재산 관리의 일반법이므로 개별 법령에 달리 정함이 없으면 위탁기간과 그 연장도 공유재산법령에 따라야 하고, 이에 반하는 조례로 기간을 갱신할 수 없다는 것이 두 회신의 결론임.

적용 순서를 가장 명시적으로 정리한 것은 경상남도 산청군의 요청에 대한 자치입법 의견(의견22-0143, 2022. 6. 28.)임. 법제처는 관리위탁이 행정재산의 효율적 관리를 위하여 별도로 규율된 제도이고 제117조제3항은 일반규정이므로 공유재산법령이 명시한 사항은 공유재산법령을 우선 적용하되, 공유재산법령에 규정이 없는 사항에는 제117조제3항과 그에 따른 조례가 적용된다고 하였음.

관리위탁 여부의 결정에는 넓은 재량이 인정됨. 법제처는 시행령 제19조제1항의 「특별한 기술과 능력이 필요한 경우」는 위탁 사유의 제한이 아니라 수탁 자격의 특칙이므로, 그러한 경우가 아니어도 효율적 관리에 필요하면 관리위탁을 할 수 있다고 회신하였음(20-0374, 2020. 9. 17.).

반면 선정 방식은 엄격함. 일반입찰이 원칙이고, 제한입찰·지명입찰·수의계약은 시행령이 정한 경우에만 가능함.

수의계약 사유는 좁게 해석되어 왔음. 법제처는 지방계약법령이나 민간위탁 조례의 수의계약 근거로 시행령 제19조의5의 범위를 벗어날 수 없다고 보았고(의견17-0185, 전라남도 곡성군, 2017. 8. 2.), 「다른 법령에 따라 위탁 또는 대행할 수 있는 자」는 해당 법령이 위탁 대상 사무와 수탁자를 구체적으로 명시한 경우에 한한다고 하였음(20-0670, 2021. 2. 1.). 조례가 「그 밖에 군수가 필요하다고 인정하는 자」처럼 수의계약 상대방을 넓히는 규정은 제27조제2항과 시행령 제19조의5제1항에 위반될 소지가 있다는 의견도 있음(의견22-0143).

시행령 제19조는 관리위탁기간을 5년 이내, 한 번만 갱신(갱신기간 5년 이내)으로 정함. 수의계약으로 위탁한 경우에는 갱신할 때마다 조례로 정하는 바에 따라 수행실적과 관리능력을 평가한 후 두 번 이상 갱신할 수 있으므로, 평가에 관한 조례 규정이 없으면 이 예외를 적용할 근거가 없음. 조례가 시행령보다 짧은 기간을 정한 경우에는 그 기간으로 계약하면 두 규범을 모두 충족함.

관리위탁을 받은 자는 사용허가를 받은 자로 보며(제27조제4항), 승인을 받아 식당·매점 같은 수익시설을 다른 자에게 사용·수익하게 할 수 있음(같은 조 제5항). 관리수탁자와 제3자 사이의 법률관계에 관하여는 개정 전 문언의 전대를 사법상 계약으로 본 학술 논의가 있으나, 개정 후의 성질은 확인 범위에서 정리되지 않은 쟁점임.

의회 동의는 공유재산법 제27조와 시행령 제19조~제22조에서 규정이 조회되지 아니함(2026. 9. 23. 기준). 법제처는 이를 공유재산법령에 규정이 없는 사항으로 보고, 민간위탁 조례가 동의를 요구하면 관리위탁도 그 조례에 따라 동의를 받아야 한다고 하였음(의견22-0143). 반대로 관리위탁 현황의 연 1회 공개(시행령 제22조제3항)는 조례의 규정 유무와 관계없이 적용되는 의무임.

계약서의 명칭이 아니라 이관되는 대상과 적용 규범에서 출발하는 순서임.