[기타연구] 산림자원·산업육성 재정사업 성과평가 연구(2018)

산림자원 및 산업육성 프로그램은 정책 연구, 묘목 생산, 조림과 숲가꾸기, 목재 이용, 정책자금 융자, 임도 시설, 국유재산 관리에 이르기까지 성격이 크게 다른 사업을 포괄하고 있음. 전년도 평가에 없던 국유재산관리 단위사업이 추가되었고 임업인 경영자금 지원 세부사업이 신설되어 대상 구성도 달라졌음.

본 연구에서는 성과계획서의 합리성을 검토하고, 세부사업별로 편익 항목을 개별 정의하여 비용-편익 분석을 수행하였음. 사업의 산출물이 면적, 물량, 융자 규모, 만족도로 제각각이므로 화폐가치로 환산해야 비교가 가능하기 때문임.

분석은 순현재가치와 편익비용비율을 함께 산정하는 방식으로 진행하였으며, 두 지표가 서로 다른 방향을 가리키는 경우 그 원인까지 확인하는 데 목적을 두었음.

재정사업 평가 결과는 예산 편성으로 환류되는 구조임. 그런데 편익비용비율은 비용의 범위를 어디까지 잡느냐에 따라 크게 달라지므로, 비율만 나열하면 사업의 성격 차이가 성과 차이로 오독될 수 있음. 신규 사업의 경우에는 비교할 실적 자체가 부족하다는 문제도 함께 존재함.

• 사업마다 다른 산출물을 어떤 기준으로 화폐가치로 환산할 것인가?
• 편익비용비율의 편차가 사업의 성과 차이를 의미하는가?
• 실적이 1개년뿐인 신규 사업의 효과성을 어떻게 판단할 것인가?
• 융자 사업과 시설 사업을 같은 지표로 비교할 수 있는가?
• 현행 성과지표가 사업의 효과를 측정하도록 설계되어 있는가?

발주기관 소관 실·국이 수행하는 해당 프로그램의 재정사업 전체를 대상으로 하였음.

예산 규모는 사업 간 편차가 매우 컸음. 조림과 숲가꾸기를 포함한 탄소흡수원 확충이 321,270백만원으로 가장 컸고, 산림경영기반구축은 2,457백만원에 그쳤음. 예산 규모가 100배 이상 차이나는 사업들이 하나의 프로그램에 묶여 있는 구조였음.

사업별 편익 항목의 정의

편익은 사업이 실제로 만들어내는 결과를 따라 개별 정의하였음. 탄소 관련 사업은 배출권 가치와 처리비용 절감액을, 품종 보호 사업은 불법 종자 유통에 따른 피해 방지액을, 목재 사업은 수입 대체효과를, 융자 사업은 이자 부담 경감과 산업 파급효과를, 임도 사업은 시설 건설의 경제적 편익과 파급효과를 각각 편익으로 잡았음.

경영지도 사업처럼 수혜자가 특정되지 않는 사업은 생산자잉여와 소비자잉여의 합인 사회적 후생효과로 편익을 산정하였음. 편익의 성격이 다르므로 환산 근거를 사업별로 명시하고, 그 근거가 다른 사업 간에는 비율을 직접 비교하지 않도록 하였음.

신규 사업의 판정 기준

실적이 1개년에 그치는 신규 사업은 3년 평균을 산출할 수 없으므로 해당 연도의 편익비용비율만으로 판단하였음. 다만 이 값은 사업 초기의 투입 구조를 반영한 것이므로 추세가 확인되기 전까지 잠정적인 수치로 다루어야 한다고 기술하였음.

편익이 조 단위로 산정된 사업은 산림경영계획 작성과 목재생산 품질관리 두 갈래였음. 두 사업 모두 투입 예산은 크지 않으나 그 결과로 발생하는 편익의 범위가 넓게 잡히는 구조였음.

대규모 편익 사업의 연도별 편익과 종합 결과

산림경영계획 작성 사업은 계획 수립이라는 행정 행위 자체의 비용은 작으나, 그 계획에 따라 조성되는 사유림의 공익적 가치 전체가 편익으로 잡히면서 비율이 287.35까지 올라갔음. 목재생산 품질관리 사업도 국산 목재 자급에 따른 수입 대체효과 전체를 편익으로 산정한 결과였음.

산림경영지도 사업은 순현재가치 8,430억 5,100만원, 편익비용비율 15.0으로 산정되었음. 편익 규모는 세 번째로 컸으나 지도 인력의 인건비가 매년 계상되어 비율은 상대적으로 낮게 나타났음. 편익 규모와 비율이 함께 움직이지 않는 대표적인 사례였음.

나머지 세부사업의 순현재가치와 편익비용비율은 다음과 같이 산정되었음.

세부사업별 순현재가치와 편익비용비율

순현재가치만 산정하지 않고 연평균 편익비용비율로 판정한 사업도 있었음. 조림 사업은 8.22, 숲가꾸기 사업은 27.5, 임업기능인 양성은 116.4, 목재이용 및 산업육성은 10.14, 청정임산물 이용증진은 2.76, 산림사업 종합자금은 2.82로 산정되었음.

신설된 임업인 경영자금 지원은 2.27, 귀산촌인 창업자금 지원은 2.28로 나타났음. 두 사업 모두 해당 연도 실적만으로 산정한 값이므로 추세가 확인되기 전까지는 잠정치로 다루어야 한다고 기술하였음.

시설 사업의 편익이 어떻게 누적되는지 확인하기 위해 임도 시설 사업의 연도별 편익을 신규 사업량 기준과 파급효과 포함 기준으로 나누어 산정하였음.

임도 시설 사업의 연도별 편익

신규 시설로 발생한 편익은 3년간 224억원에서 313억원으로 늘었고, 산업 파급효과를 포함한 총편익은 1,058억원에서 1,447억원으로 증가하였음. 두 값의 차이가 파급효과의 크기이며, 해마다 그 비중이 유지되고 있음이 확인되었음.

탄소 관련 사업의 편익은 반대 양상을 보였음. 2016년 131억원, 2017년 158억원까지 늘었다가 83억원으로 감소하였는데, 배출권 가격 변동이 편익 산정에 직접 반영되는 구조 때문이었음. 외부 시장가격에 연동되는 편익은 사업의 성과와 무관하게 변동한다는 점을 함께 기술하였음.

21개 세부사업의 편익비용비율을 구간별로 정리한 결과, 값의 크기가 사업의 성격과 뚜렷하게 대응하고 있었음.

편익비용비율 구간별 사업 유형

비율이 높은 구간에는 행정 행위가 중심인 사업이, 낮은 구간에는 유지·관리가 중심인 사업이 모여 있었음. 사업의 성과가 아니라 사업의 집행 방식이 비율을 결정하고 있다는 뜻임.

따라서 편익비용비율을 사업 간 서열의 근거로 쓰는 것은 적절하지 않다고 판단하였음. 같은 유형 안에서 연도별 추이를 보거나 유사 사업과 비교하는 용도로 한정하는 것이 타당함.

12개 단위사업 전부에서 경제적 타당성이 확인되었다는 결과는 그 자체로는 정보가 되지 못함. 편익비용비율이 1.49에서 287.35까지 벌어졌음에도 모든 사업이 타당한 것으로 판정되는 구조라면, 판정 기준이 사업을 구분하지 못하고 있다는 뜻이기 때문임.

수치의 편차를 만든 것은 성과가 아니라 비용의 계상 범위였음. 계획을 수립하는 사업은 행정 비용만 계상되고 그 계획이 만들어낸 결과 전체가 편익으로 잡히는 반면, 직접 집행하는 사업은 사업비 전액이 비용으로 들어감. 같은 표에 나란히 두면 전자가 항상 우수해 보임.