[기타연구] 산림자원 보호 재정사업 성과평가 연구(2019)

산림자원 보호 프로그램은 재해 예방과 대응, 생태 보전, 병해충 방제로 구성되어 있음. 이번 평가 대상 연도에는 사업 편제가 크게 바뀌어, 산불 대응이 별도 단위사업으로 분리되고 산사태 예방·대응 단위사업이 신설되면서 단위사업 수가 5개에서 7개로 늘었음.

편제가 바뀌면 전년도 평가 결과와 단순 비교가 어려워짐. 이에 본 연구에서는 모든 사업의 순편익을 동일한 기준연도의 가치로 환산하는 방식을 적용하여, 사업이 나뉘거나 새로 생겨도 프로그램 전체의 성과를 합산할 수 있도록 하였음.

아울러 신설된 사업 2건은 실적이 2개년에 그치므로 3개년 기준을 적용하지 않고 확보된 기간만으로 산정하되, 그 사실을 결과와 함께 명시하는 방식을 취하였음.

재해 대응 사업의 편익은 그해의 재해 발생 규모에 직접 좌우됨. 대형 산불이나 집중호우가 있었던 해에는 대응 실적이 커지면서 편익도 함께 커지고, 조용했던 해에는 반대가 됨. 사업의 관리 수준이 같아도 결과값이 크게 변동하는 구조임.

• 편제가 바뀐 사업의 성과를 전년도와 어떻게 연결할 것인가?
• 재해 발생 규모에 따라 변동하는 편익을 어떻게 해석할 것인가?
• 실적이 2개년뿐인 신설 사업을 기존 사업과 함께 평가할 수 있는가?
• 사업이 분리되면 각각의 성과를 어떤 기준으로 나눌 것인가?
• 기준연도를 통일하면 연도별 값의 의미가 달라지지 않는가?

발주기관 소관 실·국이 수행하는 산림 보호 분야 재정사업 전체를 대상으로 하였음.

전년도 대비 변경 사항은 세 가지였음. 산불 관련 사업이 재해 방지에서 분리되어 별도 단위사업이 되었고, 사방사업이 새로 만들어진 산사태 예방·대응 단위사업으로 이관되었으며, 지진·해일 대응과 산사태 경계피난 두 세부사업이 신설되었음. 반면 수목원 조성 사업은 대상에서 빠졌음.

순편익의 기준연도 환산

각 사업의 연도별 순편익을 평가 시점의 가치로 환산한 뒤 합산하여 순현재가치를 산정하였음. 실적 기간이 3개년인 사업은 3년치를, 신설되어 2개년인 사업은 2년치를 합산하였으며, 합산 기간을 결과에 함께 표기하였음.

편익비용비율은 기간 전체의 편익 현재가치를 비용 현재가치로 나누어 산출하였음. 기간이 다른 사업 간에는 이 비율을 직접 비교하지 않고, 각 사업이 1을 넘는지 여부만 판정 기준으로 삼았음.

재해 대응 사업의 편익 항목

재해 대응 사업은 대응을 통해 막아낸 피해액과 그 과정에서 발생한 산업 파급효과를 편익으로 잡았음. 항공 운영 사업은 산불 진화뿐 아니라 항공 방제, 화물 운반, 훈련까지 업무 범위 전체를 편익 산정 대상에 포함하였음.

재해 예방과 대응에 해당하는 사업의 산정 결과는 다음과 같았음.

재해 대응 사업의 순현재가치와 편익비용비율

사방사업의 순현재가치가 2조 2,996억 3,200만원으로 가장 컸음. 다만 연도별로는 9,638억 3,800만원, 7,453억 9,700만원, 5,903억 9,700만원으로 계속 줄었는데, 사방시설이 확충되면서 새로 막아야 할 위험 지역이 감소한 결과였음.

산림재해 대책비는 편익비용비율이 1.53으로 대상 사업 중 가장 낮았음. 이 사업은 재해 발생 시 즉시 집행되는 성격이어서 집행액 전액이 비용으로 계상되는 반면 편익은 복구된 범위로 한정되기 때문임. 비율이 낮다는 것이 사업의 필요성이 낮다는 뜻은 아니라고 기술하였음.

생태 보전과 병해충 방제, 항공 운영 사업의 산정 결과는 다음과 같았음.

보전·방제 사업의 순현재가치와 편익비용비율

병해충 방제 사업의 순현재가치가 5조 4,623억 5,300만원으로 프로그램 전체에서 가장 컸음. 감염된 나무가 회복되지 않는 특성을 반영해 방제로 살려낸 나무의 공익적 가치를 편익으로 산정한 결과이며, 보존된 산림의 공익적 효과는 3년간 1조 8,074억 2,100만원에서 1조 8,924억 8,600만원 사이로 산출되었음.

산림헬기 운영은 연도별 편차가 가장 컸음. 순현재가치가 533억 200만원에서 3,819억 4,100만원으로 일곱 배 넘게 뛴 해가 있었는데, 그해의 산불 발생 규모가 반영된 결과였음. 대응 사업의 편익은 사업의 관리 수준보다 재해 발생 규모에 좌우된다는 점이 확인되었음.

신설된 두 사업은 실적이 2개년에 그쳐 별도로 산정하였음.

신설 사업의 연도별 순편익과 종합 결과

두 사업 모두 편익비용비율이 1을 넘어 경제적 타당성은 확인되었음. 다만 산사태 경계피난 사업은 1차년도 38억 4,800만원에서 2차년도 6억 3,100만원으로 순편익이 크게 줄었음. 초기 장비와 체계 구축에 투입이 집중되고 이후에는 운영만 남는 사업 구조 때문이었음.

2개년 실적으로 산출한 비율은 초기 투입 구조를 반영한 값이므로 기존 사업의 비율과 나란히 놓고 우열을 판단하지 않도록 하였음. 실적이 3개년 이상 축적된 뒤 재산정하는 것을 전제로 제시하였음.

편제 변경이 평가에 미치는 영향을 유형별로 정리하였음.

편제 변경 유형과 평가상의 영향

이관은 세부사업 단위의 실적이 그대로 유지되므로 시계열 연결에 문제가 없었으나, 분리와 제외는 프로그램 단위의 합계를 전년도와 맞출 수 없게 만들었음. 단위사업 수준에서만 관리하면 이런 단절이 드러나지 않으므로, 세부사업 수준의 실적을 함께 보존해야 한다고 판단하였음.

편제 개편 자체는 재해 유형별 대응 체계를 명확히 한다는 점에서 타당한 방향이었음. 다만 개편 시점에 이전 편제와의 대응표를 남기지 않으면 평가 자료의 연속성이 끊어진다는 점을 함께 지적하였음.

사업 편제는 정책 환경에 따라 바뀌는 것이 자연스러움. 문제는 편제가 바뀔 때마다 이전 평가와의 연결고리가 사라진다는 점임. 이번 평가에서 프로그램 총편익을 전년도와 맞출 수 없었던 것은 사업의 성과가 달라져서가 아니라 대상 구성이 달라졌기 때문이었음.

대응형 사업의 평가에는 또 다른 어려움이 있음. 항공 운영 사업의 순편익이 한 해 사이 일곱 배 넘게 변동한 것은 관리 수준이 아니라 그해의 산불 규모 때문이었음. 이런 사업에서 편익의 증감만 보고 성과를 판정하면 재해가 많았던 해가 우수한 해로 기록되는 역설이 발생함.