[기타연구] 산림자원·산업육성 재정사업 성과평가 연구(2019)

산림자원 및 산업육성 프로그램은 정책 개발, 종자와 묘목 생산, 조림과 숲가꾸기, 목재 생산과 품질 관리, 정책자금 지원, 임도 시설에 이르는 사업을 포괄하고 있음. 이번 평가 대상 연도에는 단위사업이 11개로 재편되고 세부사업이 22개로 늘어나면서 사업 구성이 전년도와 달라졌음.

본 연구에서는 성과계획서의 합리성을 검토하고 세부사업별로 편익 항목을 정의하여 비용-편익 분석을 수행하였음. 특히 품질 인증과 같이 성과가 간접적으로 나타나는 사업에 대해 인증 취득 여부에 따른 매출 차이를 편익으로 삼는 방식을 적용하였음.

조성이 진행 중인 산업 거점 사업은 운영 실적이 없으므로 준공 예정 시점까지의 예상 편익을 현재가치로 환산하여 별도 판정하였음.

품질 관리와 인증 사업은 정부가 기준을 만들고 심사를 수행할 뿐, 그 결과로 발생하는 이익은 민간 사업자에게 귀속됨. 사업의 산출물은 인증 건수에 그치므로 이 지표만으로는 제도가 실제로 어떤 효과를 냈는지 확인할 수 없음.

• 인증 제도의 효과를 무엇을 기준으로 측정할 것인가?
• 민간에 귀속되는 이익을 재정사업의 편익으로 볼 수 있는가?
• 조성이 진행 중인 사업의 효과성을 어떻게 판정할 것인가?
• 생산 기반 사업과 자금 지원 사업을 같은 기준으로 비교할 수 있는가?
• 사업 편제가 바뀐 상태에서 전년도 결과와 어떻게 연결할 것인가?

발주기관 소관 실·국이 수행하는 해당 프로그램의 재정사업 전체를 대상으로 하였음.

예산 비중은 조림 132,040백만원과 숲가꾸기 184,108백만원이 가장 컸고, 두 사업이 프로그램 전체의 절반에 가까웠음. 반면 부채 대책 사업은 308백만원, 재해복구 긴급지원은 413백만원으로 규모가 매우 작았음. 예산 규모의 편차가 500배를 넘는 사업들이 한 프로그램에 묶여 있는 구조였음.

효과성 평가모형의 선택

대상 사업은 대부분 통제집단을 설정할 수 없는 성격이었음. 사업의 혜택을 받지 않은 비교 집단을 인위적으로 만들 수 없기 때문임. 이에 통제집단 없이 실험집단의 변화만으로 효과를 추정하는 모형을 적용하고, 비교 기준이 필요한 경우 사업 시행 이전의 상태나 유사 조건의 대체재를 기준으로 삼았음.

인증 사업의 경우 인증을 받지 않은 동종 업체가 자연적인 비교 집단이 되었으므로, 두 집단의 매출 차이를 편익 추정의 근거로 활용하였음.

준공 전 사업의 판정 기준

조성이 진행 중인 사업은 준공 예정 시점까지의 사업비와 예상 편익을 연도별로 배분한 뒤 평가 시점의 가치로 환산하였음. 산업 파급효과는 산업연관분석으로 산출하여 편익에 포함하였음.

예산 규모가 크고 편익도 조 단위로 산정된 사업의 결과는 다음과 같았음.

대규모 사업의 순현재가치와 편익비용비율

숲가꾸기 사업의 순현재가치가 가장 컸으나 연도별로는 9,613억 1,900만원, 9,713억 9,100만원, 8,545억 700만원으로 마지막 해에 감소하였음. 조림 사업도 8,172억 6,900만원에서 6,930억 3,900만원으로 줄어드는 추세를 보였음.

묘목 생산 사업은 시설양묘 전환의 효과를 편익 산정에 반영하였음. 시설양묘는 단위면적당 생산량이 노지묘의 5배 수준이고 생산비용은 50% 절감되며, 재해율을 10%까지 낮추고 조림 활착률을 95%까지 높이는 것으로 확인되었음. 이 개선분이 조림 단계의 편익으로 이어지는 경로를 따라 산정한 결과였음.

품질 인증 사업은 인증 취득 여부에 따른 업체별 매출 차이를 확인한 뒤 인증 업체 수를 반영하여 편익을 산정하였음.

품질관리 사업의 편익 산정 결과

편익비용비율이 275.5로 산출된 것은 인증 심사에 드는 행정 비용이 작은 반면 인증이 만들어낸 매출 차이 전체가 편익으로 잡혔기 때문임. 다만 인증이 매출 차이의 유일한 원인이라고 보기 어려우므로 이 값은 상한 추정치로 다루어야 한다고 기술하였음.

같은 방식으로 목재생산 기반조성 사업은 3년간 2,275억 6,300만원, 편익비용비율 14.83으로 산정되었음. 국산 목재 자급에 따른 수입 대체효과를 편익으로 잡은 결과이며, 연도별로는 694억 1,500만원에서 615억 5,100만원 사이에서 변동하였음.

중소 규모 사업과 준공 전 사업의 산정 결과는 다음과 같았음.

중소 규모 및 준공 전 사업의 평가 결과

조성 중인 산업거점 사업은 준공 예정 시점까지 6년에 걸쳐 발생할 순편익을 환산한 값이므로 다른 사업의 3년 실적과 성격이 다름. 표에 산정 기간을 함께 표기한 것은 이 차이를 드러내기 위함이었음.

산림탄소관리 기반구축 사업은 152억 8,900만원, 194억 8,700만원, 71억 3,200만원으로 마지막 해에 크게 감소하였음. 배출권의 경제적 가치가 편익 산정에 직접 반영되는 구조여서 시장 가격 변동이 그대로 결과에 나타난 것이었음.

융자와 이차보전 형태의 자금 지원 사업은 재원이 회수되는 구조여서 다른 사업과 비용 계상 방식이 달랐음.

자금 지원 사업의 판정 결과

두 사업 모두 편익비용비율이 2를 넘어 경제적 타당성이 확인되었음. 다만 융자 사업은 원금이 회수되므로 실제 재정 부담은 이자 차액에 한정되는 반면, 편익은 자금을 활용한 경제 활동 전체로 잡히는 구조임.

이 때문에 융자 사업의 비율을 직접 집행 사업과 나란히 두면 판단이 왜곡됨. 자금 지원 사업은 별도 유형으로 묶어 그 안에서 비교하는 것이 타당하다고 판단하였음.

정부가 기준을 만들고 심사만 수행하는 사업에서 성과를 측정하려면 민간에서 발생한 변화를 근거로 삼을 수밖에 없음. 인증 업체와 미인증 업체의 매출 차이를 편익으로 환산한 방식은 인증 건수만 세는 것보다 진전이지만, 그 차이가 인증 때문에 생겼다는 점을 입증한 것은 아님. 편익의 크기를 제시할 때 추정의 한계를 함께 남겨야 하는 이유임.

사업 규모의 편차도 평가의 부담으로 작용하였음. 예산이 500배 차이 나는 사업에 같은 깊이의 분석을 적용하면, 작은 사업에서는 평가 비용이 사업비에 근접하게 됨. 프로그램 단위로 평가를 설계할 때 규모에 따른 절차 차등을 함께 고려할 필요가 있음.