[기타연구] 산림자원 보호 재정사업 성과평가 연구(2018)

산림자원 보호 분야의 재정사업은 산사태와 산불, 병해충 같은 재해를 예방하고 훼손된 산림을 복원하는 사업으로 구성되어 있음. 이런 사업은 성과가 사고가 일어나지 않은 상태로 나타나므로, 무엇을 만들어냈는지가 아니라 무엇을 막아냈는지를 측정해야 하는 특성이 있음.

본 연구에서는 성과계획서의 합리성을 검토하고 세부사업별 효과성을 분석하였음. 예방 사업은 피해 예방효과와 경제적 파급효과를 편익으로 잡고, 복원 사업은 산림의 공익적 가치 증진을 편익으로 잡는 방식으로 항목을 구분하였음.

조성이 진행 중인 시설 사업은 실적이 아직 축적되지 않았으므로 준공 시점까지의 예상 편익을 현재가치로 환산하는 방식을 별도로 적용하였음.

재해 예방 사업의 성과지표는 대부분 피해 규모를 낮추는 방향으로 설정되어 있음. 기상특보 횟수당 산사태 피해면적, 건조일수당 산불 피해면적, 피해고사목 감소율이 그 예임. 이런 지표는 기상 조건에 따라 크게 흔들리므로 사업의 노력과 지표값이 반드시 연동되지는 않음.

• 발생하지 않은 피해를 어떻게 편익으로 환산할 것인가?
• 기상 조건에 좌우되는 지표로 사업의 성과를 판단할 수 있는가?
• 조성이 진행 중인 시설의 효과성을 무엇으로 측정할 것인가?
• 복원 사업의 생태적 성과를 화폐가치로 표현할 수 있는가?
• 재해 대응 인력 사업의 편익은 어디까지 인정할 것인가?

발주기관 소관 실·국이 수행하는 산림 보호 분야 재정사업 전체를 대상으로 하였음.

대상 사업은 산림재해 방지, 산림생태 보전, 산림생물다양성 증진, 산림헬기 운영, 산림병해충 방제의 다섯 갈래로 구성되어 있었음. 하나의 세부사업에 성과지표가 두세 개씩 설정된 경우가 있어 지표 수가 세부사업 수보다 많았음.

사업 유형별 편익 항목의 구분

예방 사업은 피해 예방효과와 경제적 파급효과의 합을, 복원 사업은 복원된 산림의 공익적 가치를, 시설 운영 사업은 공익적 효과와 방문객 소비에 따른 지역경제 활성화 효과를 편익으로 정의하였음. 인력 사업은 고용에 따른 산업 파급효과로 산정하였음.

같은 예방 사업 안에서도 산사태와 산불은 피해의 발생 양상이 달라 예방효과와 파급효과의 비중이 다르게 나타났음. 이 비중을 함께 제시하여 편익의 대부분이 어느 항목에서 나오는지 확인할 수 있도록 하였음.

조성 중 사업의 평가 방법

조성이 진행 중인 시설은 운영 실적이 없으므로 준공 예정 시점까지의 사업비와 예상 편익을 연도별로 배분한 뒤 현재가치로 환산하였음. 조성 기간이 3년인 사업과 9년인 사업을 같은 기준으로 다루면 왜곡이 생기므로 각각의 준공 시점을 기준연도로 삼았음.

재해 예방 사업은 2개년 실적을 기준으로 편익비용비율을 산정하였음. 사방사업의 편익 구조를 항목별로 분해한 결과는 다음과 같았음.

사방사업의 비용·편익 구성

편익의 대부분이 경제적 파급효과에서 발생하고 피해 예방효과의 비중은 상대적으로 작았음. 예방효과는 2016년 116,011백만원에서 2017년 55,479백만원으로 절반 이하로 줄었는데, 이는 사업이 부실해서가 아니라 그해의 강우 조건이 달랐기 때문임.

같은 방식으로 산정한 결과 산불방지대책은 2.42, 산림재해 일자리는 2.33, 산림복원은 3.87의 편익비용비율을 나타냈음. 네 사업 모두 1을 넘어 경제적 타당성이 확인되었음.

3개년 실적이 확보된 사업은 순현재가치와 편익비용비율을 함께 산정하였음.

세부사업별 순현재가치와 편익비용비율

불법 산림훼손 방지 사업의 편익비용비율이 74.06으로 높게 나온 것은 단속과 정리에 드는 비용이 작은 반면 훼손을 막아 지킨 산림의 공익적 가치 전체가 편익으로 잡히기 때문임. 연도별 공익적 효과는 2015년 245억원, 2016년 225억원, 2017년 324억원으로 산정되었음.

일반병해충 방제 사업은 순현재가치가 1조 8,228억 3,600만원으로 가장 컸음. 다만 연도별 편익은 2015년 8,010억원에서 2016년 5,801억원, 2017년 4,645억원으로 계속 감소하였는데, 방제가 진전되어 피해면적 자체가 줄어들면 막아낼 피해도 함께 줄어드는 구조 때문이었음.

조성이 진행 중인 시설 사업 두 건은 준공 시점까지의 예상 편익을 현재가치로 환산하였음.

조성 중 시설 사업의 평가 결과

두 사업의 편익비용비율은 3.02와 3.10으로 거의 같았으나 평가 기간은 3년과 9년으로 세 배 차이가 났음. 조성 기간이 긴 사업일수록 할인율이 누적 적용되어 현재가치가 줄어들므로, 기간이 다른 사업의 비율을 그대로 비교하면 장기 사업이 불리하게 평가됨.

조성사업 A의 경우 총 사업비의 현재가치가 81,041백만원, 편익의 현재가치가 244,666백만원으로 산정되었음. 준공 이전 단계의 평가이므로 이 값은 계획 대비 추정치이며, 준공 후 실제 이용 실적으로 재산정할 필요가 있다고 기술하였음.

대상 사업의 성과지표를 유형별로 분류한 결과, 측정 대상이 사업의 통제 범위 밖에 있는 지표가 상당수 확인되었음.

성과지표 유형과 검토 결과

피해 규모형과 감소율형 지표는 사업이 성과를 낼수록 다음 해의 목표 달성이 어려워지는 구조를 갖고 있었음. 방제가 성공해 피해가 줄면 그다음 해에 줄일 수 있는 여지도 함께 줄기 때문임.

공정률형 지표는 준공과 동시에 의미를 잃으므로 운영 단계로 전환되는 시점에 지표를 교체하는 절차가 함께 마련되어야 한다고 판단하였음.

예방 사업의 성과는 일어나지 않은 사건으로 나타나므로 측정 자체가 어려움. 이 연구에서는 사업이 없었을 경우의 피해액을 기준으로 편익을 산정했으나, 그 기준선을 어떻게 잡느냐에 따라 값이 달라진다는 한계가 남음. 편익의 크기보다 산정 근거를 함께 남기는 것이 중요한 이유임.

더 근본적인 문제는 성과가 오를수록 지표 달성이 어려워지는 구조임. 병해충 방제 편익이 8,010억원에서 4,645억원으로 줄어든 것은 방제가 실패해서가 아니라 성공했기 때문이었음. 감소율을 지표로 삼는 사업에서는 이런 역설이 반복되므로, 지표값의 하락을 성과 악화로 읽지 않도록 해석 기준을 함께 두어야 함.