[기타연구] 추가경정예산 분석 기반 자활기업 진출전략 연구

자활기업은 취약계층의 일자리를 만들면서 공공이 발주하는 사업을 수행하는 조직임. 사업 영역을 넓히려면 지방자치단체가 어떤 사업에 예산을 배정하는지를 먼저 파악해야 하나, 현장에서는 예산서를 읽고 진입 가능한 사업을 찾아내는 작업이 쉽지 않음.

지방선거로 단체장이 교체되면 정책 방향이 바뀌고 그 변화가 예산에 반영됨. 본 연구는 선거 직후 편성된 추가경정예산을 분석하여, 공약의 변화가 실제 예산으로 이어졌는지 확인하고 청소 분야 자활기업이 진입할 수 있는 사업을 찾는 데 목적을 두었음.

분석 범위는 청소 영역으로 한정하였음. 자활기업이 실제로 수행할 수 있는 업무 범위를 넘어서면 예산을 찾아내도 진입할 수 없기 때문임.

추가경정예산은 본예산에 반영하지 못한 사업을 시행하거나 인건비와 물가 상승분을 조정하기 위해 편성됨. 따라서 신규 사업이 담기는 경우가 많지 않고, 담기더라도 편성 시점이 늦어 준비 기간이 짧음. 선거 직후의 추경은 이 두 가지 제약이 겹치는 시기임.

• 단체장 교체에 따른 공약 변화가 추경에 반영되었는가?
• 추경 재원 중 신규 사업에 배정된 몫은 얼마나 되는가?
• 청소 분야 자활기업이 실제로 수행할 수 있는 사업은 무엇인가?
• 진입을 막는 요건은 무엇이며 충족 가능한 수준인가?
• 조례에 근거가 없는 사업에도 진입할 여지가 있는가?

광역자치단체와 관내 기초지자체 전 지역의 추가경정예산서 및 단체장 공약을 대상으로 하였음.

관내 자활센터 33개 중 청소사업을 중점사업으로 운영하는 곳이 32개였고, 청소 분야 자활기업은 42개였음. 센터 수보다 기업 수가 많은 지역이 다수 확인되어, 한 센터가 복수의 청소기업을 관리하는 구조가 일반적이었음.

민간 청소기업의 확장 방식 검토

예산을 보기에 앞서 민간 청소기업이 어떤 방식으로 사업을 넓히는지 확인하였음. 검토 결과 세 가지 경로가 확인되었음. 정부 정책과 연계하여 청소사업을 확장하는 방식, 돌봄서비스와 결합하여 사업을 넓히는 방식, 그리고 공동수급체를 구성해 단독으로는 수행할 수 없는 규모의 사업에 참여하는 방식이었음.

세 경로 모두 자활기업에 적용할 수 있는 형태였으며, 특히 돌봄 연계와 공동수급 구성은 인력과 자본의 제약을 우회하는 방법이 될 수 있다고 판단하였음.

예산 검토의 단계 구성

추경예산서 전체를 부문별로 훑어 청소와 연관될 수 있는 사업을 1차로 추려낸 뒤, 발주기관 및 현장 자활기업과의 논의를 거쳐 실제 진입 가능성이 있는 사업을 선별하는 2단계 방식을 취하였음. 예산서만으로는 사업의 실제 내용을 알 수 없으므로 세부사업설명서를 별도로 확보하여 확인하였음.

단체장의 정당 구성과 공약의 분야별 비중이 선거를 전후해 크게 달라졌음.

단체장 정당 구성의 변화

공약의 중점 분야도 함께 이동하였음. 직전 임기에는 경제 활성화가 가장 큰 비중을 차지했으나 해당 임기에는 복지와 안전 증진이 가장 많았고, 도시재생과 공정경제, 사회적경제 관련 공약이 크게 늘었음.

공약 구성만 놓고 보면 자활기업을 포함한 사회적경제 조직에 우호적인 환경이 조성된 것으로 판단되었음. 다만 이 변화가 예산에 반영되었는지는 별도로 확인해야 할 사항이었음.

추경 규모와 그중 청소 분야와 연관된 부문의 비중을 확인하였음.

추가경정예산의 규모와 검토 결과

청소와 연관될 수 있는 문화·관광, 환경보호, 사회복지, 국토개발 네 부문에서 평균 약 2,900억원의 추경이 이루어졌음. 그러나 세부 내역을 확인한 결과 대부분이 인건비와 경비 상승분을 반영한 금액이었고 신규 사업은 거의 없었음.

선거가 상반기에 치러지고 추경이 하반기 초에 편성되는 일정을 감안하면, 공약이 예산에 반영되기에는 시간이 부족했다고 판단하였음. 공약 구성은 우호적으로 바뀌었으나 그 변화가 추경에 담기지는 않은 상태였음.

1차 조사에서 추려낸 사업 중 발주기관 및 현장 기업과의 논의를 거쳐 다섯 개를 선정해 진입 요건을 확인하였음.

심층 검토 사업의 진입 가능성

경로당 청소사업은 조례에 청소 항목을 명시한 지자체가 한 곳뿐이었으나, 정기 소독과 위생 점검 항목을 신설한 사례가 확인되었고 다수 지자체가 단체장이 필요하다고 인정하는 사업이라는 조항을 두고 있어 진입 경로가 있는 것으로 검토되었음.

숲 관리는 수목 정비와 시설물 관리처럼 기술이 필요한 부분을 제외하면 제초, 단순 관리, 숲길 조사, 안내 업무가 남으며, 일자리 창출을 목적으로 하는 사업이어서 진입이 가능하다고 판단하였음. 옥상 차열 시공은 지자체 단위에서 방수 설계 공사에 집중되어 있어 진입이 어렵다고 보았음.

본 연구는 분석 자료 자체의 제약을 결과와 함께 명시하였음. 제약의 성격과 후속 조치는 다음과 같음.

분석의 제약과 후속 과제

연구 대상 자료가 목적에 완전히 부합하지 않는다는 점을 결론에 명시한 것은, 이 자료만으로 판단할 경우 진입 가능한 사업이 거의 없다는 잘못된 결론에 이를 수 있기 때문임.

다만 추경 분석이 무의미했던 것은 아니었음. 예산서를 읽고 사업을 선별하는 절차 자체가 정립되었고, 이 절차는 본예산 분석에 그대로 적용할 수 있음. 조달 정보시스템 활용법을 포함한 분석 방법론을 부록으로 정리한 것도 같은 이유였음.

정책의 방향이 바뀌었다는 것과 예산이 바뀌었다는 것은 다른 이야기임. 이 조사에서 단체장의 정당 구성이 크게 달라지고 사회적경제 관련 공약이 늘었음에도, 그 변화가 담긴 추경 사업은 거의 없었음. 공약과 예산 사이에는 최소 한 번의 회계연도가 놓여 있기 때문임.

진입 가능성을 판단할 때 예산 규모보다 중요한 것은 요건이었음. 경로당 청소는 예산 규모가 작아도 조례 조항을 통해 진입할 여지가 있었던 반면, 옥상 차열 시공은 예산이 편성되어 있어도 시공 요건 때문에 접근할 수 없었음. 예산서에서 금액만 보면 판단을 그르치게 됨.