「무상」이라는 사정이 수익사업을 직접 금지하지는 아니함. 「공유재산 및 물품 관리법」에는 무상사용허가를 받으면 수익사업을 할 수 없다는 조문이 없음. 제한은 다른 곳에서 나옴. 제20조제1항이 사용허가를 「그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서」로 한정하고, 제25조제1항제2호가 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 허가를 취소할 수 있게 하고 있음.
더 앞선 문제는 무상으로 할 근거가 있는가임. 제24조제1항제1호의 면제는 국가나 다른 지방자치단체가 직접 사용하는 경우이므로 마을회에는 적용되지 아니함. 다른 호에 해당하는지, 특히 제4호(대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우)에 드는지를 먼저 확인하여야 함.
제25조
사용 목적과의 부합
면제 근거의 확인
「공유재산 및 물품 관리법」 제24조(사용료의 감면) 제1항 (2024. 7. 10. 시행)
지방자치단체의 장은 행정재산의 사용허가를 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 사용료를 면제할 수 있다.
1. 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용·공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우
2. 기부를 받아들인 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우
3. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우
4. 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우
제1호는 주체를 국가나 다른 지방자치단체로 한정하고 있음. 마을회는 이에 해당하지 아니하므로, 「비영리 공익사업용이니 무상」이라는 설명만으로는 근거가 서지 아니함.
실제로 쓸 수 있는 통로는 제4호임. 다만 그 요건이 「대통령령으로 정하는 경우」와 「지방의회의 동의」로 둘 다 필요하므로, 시행령이 정한 사유에 드는지부터 확인하고 동의 절차를 밟아야 함. 질문에서 「지방의회의 동의를 얻어 무상사용허가」라고 한 것은 이 구조를 가리킴.
목적 적합성
「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제1항·제25조제1항 (2024. 7. 10. 시행) - 발췌
제20조 ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다.
제25조 ① 지방자치단체의 장은 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다.
1. 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용·수익하게 한 경우
2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우
3. 원상을 지방자치단체의 장의 승인 없이 변경한 경우
4. 거짓 진술·거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 사용허가를 받은 경우
판단의 축은 「그 재산의 목적·용도」임. 마을공동구판장이라면 지역 농특산물과 생필품의 판매가 곧 그 재산을 지은 목적일 것이므로, 그 판매 행위는 목적에 어긋나는 것이 아니라 목적 그 자체임.
| 행위 | 목적과의 관계 | 평가 |
|---|---|---|
| 농특산물·생필품의 판매 | 설치 목적 그 자체 | 장애가 되지 아니함 |
| 부수적인 음료·간식 판매 | 부수적 | 범위 안인지 확인 |
| 일부 공간의 제3자 임대 | 별개의 사용·수익 | 제20조제3항 위반의 문제 |
| 목적과 무관한 영업 | 벗어남 | 제25조제1항제2호의 취소 사유 |
셋째 줄이 가장 자주 문제 됨. 제20조제3항은 사용허가를 받은 자가 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다고 정하고 있으므로, 공간의 일부를 임대하는 방식은 허용되지 아니함.
수익과 무상의 긴장
법이 직접 금지하지 아니하더라도 「사용료를 면제하면서 그 재산으로 수익을 얻게 한다」는 모양은 설명이 필요함. 면제의 정당성이 수익의 규모에 따라 좌우되기 때문임.
| 사정 | 면제의 설명 | 대응 |
|---|---|---|
| 수익이 거의 없음 | 설명하기 쉬움 | 면제 유지 |
| 운영비를 겨우 충당 | 설명 가능 | 정산 자료로 확인 |
| 이익이 남음 | 설명이 어려워짐 | 사용료 부과 또는 조건 부여 |
질문이 「수익이 거의 없을 것으로 판단」한다고 하였으므로 첫째 줄에 가까움. 다만 운영해 보아야 알 수 있는 것이므로, 수익 규모를 보고할 의무를 허가조건에 넣어 두면 뒤에 조정할 여지가 생김.
수익이 커진다면 제도 자체를 다시 볼 필요가 있음. 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조의 관리위탁으로 가면 제27조제6항이 이용료의 충당과 증대분의 대체를 정하고 있어, 수익의 처리를 조문에 근거하여 다룰 수 있음.
제도의 선택
질문이 스스로 짚었듯 이 사안은 민간위탁과 관리위탁의 성격이 섞여 있음. 어느 제도로 가든 절차의 관문이 있으므로 비교하여 정하는 것이 좋음.
| 제도 | 관문 | 수익의 처리 |
|---|---|---|
| 무상사용허가 | 면제 근거와 지방의회 동의 수의 허가 사유(제20조제2항) |
허가조건으로 정함 |
| 관리위탁 | 일반입찰이 원칙(제27조제2항) | 제27조제6항의 충당·대체 |
| 사무의 민간위탁 | 조례의 선정 절차와 동의 | 협약이 정함 |
질문이 수의계약 요건에 해당하지 아니한다고 본 것은 둘째 줄의 관문임. 특정 마을회를 상대로 하려면 첫째 줄에서도 수의 허가의 사유가 있어야 하므로, 그 점을 시행령에서 확인하여야 함.
실무 확인사항
| 순서 | 확인 항목 | 보는 곳 |
|---|---|---|
| 1 | 재산의 설치 목적이 무엇인가 | 공유재산 관리계획, 용도 지정 |
| 2 | 판매가 그 목적의 범위에 드는가 | 제20조제1항 |
| 3 | 면제의 근거 호가 무엇인가 | 제24조제1항. 제1호는 적용 불가 |
| 4 | 제4호라면 시행령 사유와 동의를 갖추었는가 | 시행령, 지방의회 동의 |
| 5 | 수의 허가의 사유가 있는가 | 제20조제2항 단서와 시행령 |
| 6 | 공간의 제3자 임대 계획이 없는가 | 제20조제3항 |
| 7 | 수익 규모의 보고 의무를 넣었는가 | 허가조건 |
| 8 | 수익이 커질 때의 재검토 조항이 있는가 | 사용료 부과 또는 제도 전환 |
근거 · 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조·제24조·제25조·제27조(2024. 7. 10. 시행). 사용료 면제의 세부 사유와 수의 허가의 사유는 같은 법 시행령이 정하므로 시행령과 해당 지방자치단체의 공유재산 관리 조례를 함께 확인하여야 함. 이 글의 게시 시점에 시행 중이던 조문을 인용한 것임.
인용한 조문은 법령에 있는 것을 옮긴 것이며, 「목적과의 관계」·「수익 규모에 따른 검토」·「제도별 관문」과 「검토 순서」는 연구소가 정리한 것입니다.
이 글은 특정 사안에 관한 일반적인 답변입니다. 민간위탁은 지방자치단체마다 근거 조례가 다르고, 같은 사무라도 협약서에 어떻게 적혀 있는지에 따라 결론이 달라질 수 있습니다. 여기의 내용을 그대로 개별 사안에 적용하기 전에 반드시 해당 지방자치단체의 조례와 협약서를 확인하시기 바랍니다.
